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I. Introducción y proceso reflexivo

Para la toma de decisiones, personales o públicas, resulta fundamental el buen criterio y la integridad, nos va el interés general en ello. Y para una buena administración, nada como una gestión orientada por el principio de legalidad y por la eficiencia.

El criterio o concepto de la eficiencia en términos puramente economicistas, evidentemente, no es extrapolable a la Administración Pública, y menos aún, a la Administración Local. Su doble sesgo, institucional y prestador de servicios, se complica por la proximidad y confusión del vecindario con las personas que toman las decisiones.

Estas particularidades complican sobremanera el proceso de la «toma de decisión eficiente», que con carácter general se gesta como una «toma de decisión política», a veces eficaz, otras eficiente, y en otras ocasiones, tan sólo con una visión cortoplacista.

El enfoque de este estudio pretende hacer reflexionar y dotar de herramientas prácticas, para que desde cada puesto singular de responsabilidad se pueda contribuir a la eficiencia de la entidad local en su conjunto; con independencia de cada rol en la organización y la receptividad que tengan los órganos de gobierno para aceptar e implantar las propuestas.

Ya lo destacaba Parejo Alfonso en 1995, «la organización es el problema central, hoy, del Derecho Administrativo». Lo era entonces, y lo continúa siendo hoy, porque la Administración está desorientada, tanto para la doctrina como para los propios empleados públicos, y por supuesto, para la ciudadanía.

No obstante, como la queja continua de las patologías sin soluciones nunca resultará eficiente, cada reflexión irá seguida de una propuesta de actuación desde roles responsables, enfocando la participación y actuación a la eficiencia, que como la utopía, ha de orientar el camino, en este caso, de lo público.

II. Planteamiento general de la eficiencia como objetivo público desde cada puesto de responsabilidad y un rol responsable

En las Administraciones Públicas, bien sabemos todos, que, salvo contadas excepciones, no se miden ni las necesidades, ni la gestión, ni los resultados, y como sabiamente apuntaba Kelvin «Lo que no se define no se puede medir. Lo que no se mide, no se puede mejorar. Lo que no se mejora, se degrada siempre».

Si nos preguntasen a bote pronto el número de expedientes que hemos informado o instruido durante el último año, y sobre su efectividad, nos abordaría un mar de dudas. Y aunque nos reconfortase pensar que el gestor electrónico ya se ocupará de esa tarea, si hiciera falta, no podríamos obviar que su análisis y valoración sólo lo podría realizar eficientemente «personas» hasta que la inteligencia artificial nos pueda sustituir.

La atención que se presta a los expedientes, la mayoría de las veces responde a los «impulsos» del órgano de gobierno correspondiente o por las quejas o insistencias de «determinadas» personas interesadas, alterando el orden cronológico, legalmente establecido.

Pudiera parecer que la verificación de la calidad se midiera por los votos, si bien este barómetro no siempre es certero, porque puede estar condicionado no por el mérito del equipo político gobernante sino por el demérito de la oposición, o por la calidad o la torpeza de las plantillas, en su caso.

La frontera entre lo político y
lo técnico-administrativo en
la Administración local cada
vez resulta más difusa

Deberíamos distinguir previamente, los indicadores de eficiencia política y los de eficiencia administrativa. Indubitadamente la frontera entre lo político y lo técnico-administrativo en la Administración local cada vez resulta más difusa, no resultando fructíferas las invasiones entre tales ámbitos, porque no podemos olvidar que la legitimidad de las urnas ampara la toma de decisiones políticas, debiendo ser informadas con propuestas administrativas, objetivas y conforme al principio, entre otros, de «eficacia» con las garantías jurídicas del personal técnico municipal.

Consideramos que del planteamiento general y programático de la eficiencia como objetivo público hemos de evolucionar a un nuevo enfoque, donde la eficiencia resulte clave en la gestión, incorporándose, al igual que los informes de impacto de género y de sostenibilidad, como requisito previo para la toma de las decisiones públicas.

III. La eficiencia, la eficacia y la efectividad de las actuaciones en el sector público local

1. La eficacia. «Lo hemos conseguido correctamente»

Si partimos de la recurrente idea y principio de actuación de que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al derecho administrativo se «presumen válidos» con producción de efectos desde su dictado, salvo que en ellos se disponga lo contrario, la eficacia hemos de entenderla como el grado de cumplimiento de los objetivos.

Dependiendo del tamaño de la entidad y conforme a sus recursos, deberían establecerse programas de acción municipal, trasladando los proyectos de los programas electorales a verdaderos programas administrativos de ejecución, atendiendo a los recursos económicos y técnicos disponibles para su ejecución o planificación de las reformas necesarias. Desafortunadamente, la gran mayoría de entidades locales gestionan de forma improvisada o bien sin un plan definido y coordinado.

Desafortunadamente, la gran mayoría de entidades locales gestión de forma improvisada o bien sin un plan definido y coordinado

La eficacia alude a la producción real, y se recoge en la parte organizativa de la Constitución, con ocasión de la fijación del estatuto subjetivo principal de una precisa organización: La Administración pública (art. 103.1) debe actuar de acuerdo, entre otros, con el principio de eficacia, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Concretamente, el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) (LPAC (LA LEY 15010/2015)) incluye la eficacia, entre otros principios, en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

Propuesta práctica: Analiza si eres eficaz desde tu puesto de trabajo, cargo o rol funcional para reflexionar sobre la necesidad de mejorar en determinados aspectos.

2. La eficiencia. «Hemos conseguido hacerlo de forma idónea»

La eficiencia está unida a la rentabilidad, evaluando los costes, tanto personales como materiales para el cumplimiento de los objetivos, pudiéndose evaluarse una actuación atendiendo a las siguientes cuestiones:

• Correcta realización.
• Efectividad de las técnicas empleadas.
• Relación coste-beneficio con los grados de desviación de los costes previstos y los reales.
• Para evaluar la eficiencia de los recursos humanos empleados debemos tener en cuenta las magnitudes, los tiempos y los resultados, tanto a corto como a largo plazo.

La eficiencia se refiere a la idoneidad de la actividad dirigida a un fin, y es reconocida en la Constitución en la parte dogmática o sustantiva, en el contexto de los recursos de los recursos económicos públicos y en
estrecha vinculación con el valor principio de economía ( art. 31.2 CE (LA LEY 2500/1978)), como correlato del deber de la ciudadanía a la contribución a los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica, una determinada (eficiente y económica) programación y ejecución del gasto público, dada la exigencia de asignación equitativa en la distribución de los recursos.

También se incluye en el citado artículo 129 de la LPAC (LA LEY 15010/2015) la necesidad de justificar la eficiencia en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.

Propuesta práctica: Analiza si eres eficiente desde tu puesto de trabajo, cargo o rol funcional, y en qué medida podrías optimizar tus funciones.

3. La efectividad. «Garantizamos que siempre hacemos bien las cosas»

La efectividad podría ser la suma de la eficacia y la eficiencia de forma constante y permanente consolidando una posición destacada.

La efectividad reside en el equilibrio entre la producción de los resultados deseados y la capacidad de producción. Sería la aptitud del medio que produce los servicios, siendo un ejemplo de ella en el ámbito privado el de la empresa Amazon, que ha logrado precisamente de la efectividad, copar infinitos nichos de mercado en el comercio electrónico, siendo además titular de multitud de patentes relacionadas con la innovación y la logística para liderar los procesos de mejora continua. Todo ello, con independencia de los perjuicios que ocasiona al comercio tradicional.

En la Administración Pública podríamos vislumbrar la efectividad cuando se alcanzan altos niveles de calidad con una prestación de servicios públicos de forma consolidada, resultando las experiencias más ilustrativas en España las de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la de la Tesorería General de la Seguridad Social, entidades a las que si bien se les ha dotado de ingentes recursos el proceso de mejora continua gozan de un gran reconocimiento, pese a las eventuales opiniones negativas de los colectivos de personas defraudadoras.

Propuesta práctica: Analiza si eres efectivo desde tu puesto de trabajo, cargo o rol funcional y si la organización te puede percibir en tal medida.

IV. Legalidad y eficiencia

Como ya apuntaba la Constitucion de Massachussetts de 1790, ha de prevalecer «el gobierno de las leyes y no el de los hombres», máxima que en el sector local no resulta fácil extrapolar, por los conflictos de intereses que generan la cercanía y proximidad.

En el ámbito local, resulta agotador que aún se tenga luchar «día a día» para que todos los representantes políticos se guíen fielmente por el principio de legalidad incardinado en el artículo 9.3 de la Constitución (LA LEY 2500/1978); precepto que incluye, entre otros, el de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Baste analizar la infinidad de casos de corrupción institucional, en todos los niveles, para concluir que queda mucho para alcanzar una mínima ejemplaridad pública.

El cumplimiento de la legalidad es un fin en sí mismo. La ley constituye el mejor instrumento para el logro del bien común, y si se detectan que determinados aspectos de la normativa en vigor no resultan «convenientes» para el interés particular del vecino concreto, su pretensión no debe prosperar.

Antes de justificar por razones de imperiosa eficacia la prevalencia de la eficacia sobre las normas, ha de realizarse un análisis exhaustivo, no del supuesto concreto sino del contexto, con todos sus parámetros.

Estas obvias y sintéticas consideraciones, que grandes tratados doctrinales han desarrollado sin fin, en multitud de ocasiones parece que no están interiorizadas por muchos alcaldes, concejales y empleados públicos, que prefieren favorecer a un asunto particular, por el «aquí y ahora» sin ponderar el interés general.

Nadie pone en duda que la «democracia» sea eficiente,
por lo que tampoco se debería de cuestionar continuamente la eficiencia de la legalidad

Nadie pone en duda que la «democracia» sea eficiente, por lo que tampoco se debería de cuestionar continuamente la eficiencia de la legalidad, porque va de suyo en su propia naturaleza, y si una norma no es certera, procede su modificación, pero por los cauces legales y de forma responsable, y no por la vía oportunista de las urgencias.

El conflicto entre la legalidad y la oportunidad, entre los informes y el interés político, entre el interés general y el particular, si no se concilian, además de un obstáculo a la eficiencia, se constituye en un riesgo jurídico con eventuales responsabilidad civiles, administrativas, contables o penales.

El compliance —cumplimiento normativo— puede constituirse como un instrumento conciliador y preventivo que evite conflictos jurídicos reactivos, anticipándose a los conflictos de intereses y a las infracciones e ilícitos, a través de una conducta y una interiorización de la ejemplaridad pública.

V. La elección de la forma de gestión de los servicios locales en la búsqueda de la eficiencia

Otro peldaño que superar lo hallamos en el debate entre la gestión pública y la gestión privada de los servicios públicos, que, en su necesaria amplitud, excedería del espacio de este estudio, si bien resulta esencial anotar al respecto algunas pinceladas.

El vetusto Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 (LA LEY 18/1955) — en determinadas partes técnicamente sublime— no determinó los criterios objetivos para determinar la elección de la forma de gestión de los servicios públicos locales. Tampoco las leyes posteriores mejoraron la cuestión, y como ilustra Gamero Casado la potestad de autoorganización ha venido siendo concebida tradicionalmente como la quintaesencia de la discrecionalidad administrativa, concretando que, en tales coordenadas, la decisión sobre el modo de gestión del servicio debería prescindir de apriorismos ideológicos (no es necesariamente mejor lo público o lo privado).

El artículo 85.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LA LEY 847/1985), introducido por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) (LA LEY 21274/2013) actualmente condiciona el margen de decisión, al exigir que «los servicios públicos locales harán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente entre las enumeradas a continuación». No obstante, no se concretan en otro precepto el desarrollo de tales requisitos, lo que en la práctica no deja de resultar una especie de «brindis al sol» al albur de la calidad del expediente correspondiente y el compromiso del personal responsable de emitir los informes preceptivos, que deberían analizar profusamente, entre otros, los siguientes aspectos:

• Eventual condicionamiento del ejercicio de potestades administrativas.
• Derecho de la contratación pública.
• Inversiones y disponibilidad financiera.
• Complejidad técnica y capacidad municipal.
• Impacto en la competencia.
• Concurrencia y participación de la ciudadanía.

Conforme a lo reseñado, resultaría necesario establecer criterios racionales con carácter vinculante para la determinación de la forma de gestión de los servicios locales, y ante la ausencia, debemos exigir expedientes de calidad para la adopción de los correspondientes acuerdos y no motivarlos en informes externos realizados
ad hoc que en la mayoría de los casos tan sólo ayudan, excusando la expresión coloquial, a «vestir el muñeco» de una decisión previamente tomada; mal endémico por cierto, en la toma de decisiones públicas.

Debemos exigir expedientes de calidad para la adopción de los correspondientes acuerdos y no motivarlos en informes externos realizados ad hoc

El Tribunal de Cuentas, en su informe de fiscalización del sector público local de 2011 a los municipios de menos de 20.000 habitantes, concluyó que la gestión pública directa de los servicios básicos como el agua, la recogida de residuos y la limpieza viaria cuesta menos que su externalización, en cambio, la inversión por habitante en el alumbrado público es más económica si es una concesión quien la realiza, resultando similar el gasto en la gestión de cementerios. Tales conclusiones, podrían hacernos reflexionar sobre la necesidad de evaluar el coste comparativo de las formas de gestión de los servicios de nuestra entidad local para reconsiderar, en su caso, ineficiencias consolidadas.

En tales términos concluye Martínez Fernández, detallando la necesidad de motivar adecuadamente la elección de la forma de prestación de un servicio en términos de eficiencia y sostenibilidad, en una memoria elaborada al efecto que analice de forma comparativa entre las diferentes opciones gestoras posibles, y justificar adicionalmente en su caso, la necesidad de celebrar un contrato o el tipo de contrato en concreto adecuado al servicio de que se trate, en función de la asunción de riesgos en la prestación del mismo, exigencia que se ha de cumplir con rigor.

Propuesta para la reflexión: En decisiones tan importantes como la de la forma de determinación de la gestión de los servicios locales deberíamos exigir expedientes rigurosos y de calidad, participando en ellos de
forma proactiva y responsable, con el objetivo de racionalizar la toma de decisiones.

VI. La huida del derecho administrativo pretendiendo la eficiencia

Si ya hemos decidido la gestión directa, y concretamente a través de una entidad sometida al derecho privado—sociedades mercantiles locales o análogas— por el mantra de la flexibilidad, nos colocamos ante otro precipicio: el de la huida del derecho administrativo.

La segregación del derecho público y el derecho privado se sustenta en la palmaria diferenciación de su finalidad, la garantía de lo público por un lado y los intereses privados, por otro.

El control de las garantías de lo público —por el derecho administrativo— hace que la gestión de los proyectos no se ejecute con la urgencia que el representante público demanda, y de ahí nace la susodicha huida del derecho administrativo, que en muchos casos se convierte en una «verdadera fuga».

Los insignes principios del derecho administrativo se
desvanece de forma recurrente a los pies de entidades instrumentales

No se podría concluir, que una sociedad pública por el mero hecho de su regulación por el ordenamiento privado sea más eficiente que un servicio municipal que se rige por el derecho administrativo, sino que tendríamos que evaluar con datos objetivamente analizados su eficiencia a medio y largo plazo. Como ejemplo: si para la ejecución de viviendas constituimos una sociedad cuya plantilla y gastos fijos absorben su financiación ordinaria, en ningún caso será más eficiente que un simple procedimiento público de contratación de obras para la construcción de viviendas.

Otro escollo lo constituye la asunción de los encargos de gestión de las administraciones matrices, por entidades instrumentales, que pese a ser una exclusión legalmente permitida en la normativa de los contratos públicos, ex artículo 32 y concordantes de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LA LEY 17734/2017) (LCSP (LA LEY 17734/2017)), en la práctica, puede generar competencia desleal en determinados sectores económicos.

En desafortunados casos, la huida del derecho administrativo ha despatrimonializado a la propia entidad matriz, siendo paradigmático el supuesto del Ayuntamiento de Marbella mediante el Real Decreto 421/2006, de 7 de abril (LA LEY 3335/2006). En Marbella se gobernaba desde el entramado de sociedades mercantiles, con la contravención sistemática de la legalidad, porque evidentemente, los controles internos y externos, resultaron, a todas luces, insuficientes.

También resulta paradójico recurrir a la creación de sociedades mercantiles para la ejecución de servicios y encargos como medio propio para simplemente modular la contratación de prestaciones que son meramente públicas, como, por ejemplo: «encargar a una la sociedad la compra de un sistema informático para nuestro propio servicio de informática» para que a través de unos pliegos «flexibles» eludan los requisitos de la LCSP (LA LEY 17734/2017).

Lógicamente debemos distinguir la actividad meramente industrial, dirigía a la prestación de bienes, de las demás actividades puramente comerciales o consistentes en la prestación de servicios, si bien el propio Tribunal Supremo, en la Sentencia de 17 de mayo de 2012, ya hizo una amplia reflexión sobre los entes instrumentales, de acuerdo con las siguientes consideraciones:

• Una meta: más eficacia administrativa mediante una mayor flexibilidad financiera.
• Una técnica organizativa: dotar de personalidad jurídica independiente a una parcela organizativa de la administración pública.
• Una posible consecuencia jurídica: la huida del Derecho Administrativo general, bien hacia un régimen administrativo singular (primera fase de la huida, bien hacia el Derecho privado (segunda fase de la huida).

Como conclusión, en la mayoría de los casos, si cuando se recurre a fórmulas flexibles de gestión en el sector público local no se pretende sólo la eficiencia, sino esquivar al derecho administrativo, garantista y constitucional, y a sus controles, estaríamos ante un palmario fraude de ley, por más que estuviese institucionalizado.

La modulación del derecho administrativo para entes instrumentales es viable, en infinidad de supuestos, pero siempre que no se pretenda «huir» de los controles, que, para resultar efectivos, han de ser previos a la toma de decisión.

Propuesta para la reflexión: Analizar objetivamente, los costes y los beneficios-resultados de los encargos a sociedades instrumentales comparándolos con los costes de gestionarse directamente por los servicios locales o a través de un contrato público, con carácter previo a la toma de decisiones que pretendan limitar los controles administrativos.

VII. La eficiencia y colaboración público-privada

Otra fórmula recurrente en la búsqueda de la eficiencia es la colaboración público-privada, que pretende la cooperación entre las autoridades públicas y el mundo empresarial, cuyo objetivo es garantizar la financiación, construcción, renovación, gestión o el mantenimiento de una infraestructura o la prestación de un servicio, a lo que se muestra partidario el Comité Económico y Social de la Unión Europea en tanto que favorezcan la optimización de la ecuación coste-beneficio de la actuación del sector público. Tal colaboración, ha de venir precedida por el cumplimiento de los principios de concurrencia e igualdad de trato en la elección de la parte privada, cuando previamente no se hayan encontrado otras fórmulas alternativas de contratación.

Otra fórmula recurrente en la
búsqueda de la eficiencia es
la colaboración público-privada

En el ámbito local, la experiencia como apunta Varcárcel Fernández, se puede ilustrar metodológicamente con el informe elaborado por el Instituto Cerdá con el título de «Hacia la eficiencia en la contratación de los servicios de jardinerías en las entidades locales», concluyendo de que la colaboración pública privada aumenta la eficacia en la prestación de tales servicios, exponiéndose como otro buen ejemplo el de las ciudades inteligentes (Smart cities).

Esta herramienta, bien diseñada y coordinada, puede constituir una posibilidad de la búsqueda de la eficiencia en los servicios locales, resultando a la fecha compleja de aplicar.

VIII. La planificación para la mejora y la innovación en la gestión pública local

1. La planificación

Es conocido que la organización de los servicios administrativos por los responsables políticos —los órganos de gobierno— no se realiza de forma planificada, sino más bien con unas miras cortoplacistas vinculadas a cada etapa del mandato corporativo.

A veces, también se comunica oficialmente la existencia de un plan, para todas y cada una de las necesidades que se plantean, pero en realidad, no existe ningún documento sistematizado, más bien algunas notas o relación de ideas imprecisas.

La organización de los servicios administrativos por los responsables políticos se realiza con unas miras cortoplacistas vinculadas a cada etapa del mandato corporativo

Tampoco nuestro derecho administrativo positivo ayuda, salvo excepciones, ya que no asocia el régimen jurídico de los procedimientos con su planificación pormenorizada. La abstrae como realidad disociada; cuando ambos elementos deberían armonizarse para garantizar su efectividad.

La técnica normativa debería incluir el factor organizacional en el articulado, sin predeterminar un modelo definitivo que pudiese limitar la potestad autoorganizativa legalmente reconocida, pero estableciendo protocolos e indicadores orientados a la eficiencia.

Es necesario resaltar, para bien, las previsiones contenidas en el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) (LPAC (LA LEY 15010/2015)), que establecen los principios de buena regulación en el ejercicio de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria, entre otros, la eficacia y la eficiencia, exigiéndose la justificación de los mismos en la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, obligándose a todas las Administraciones Públicas a la evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de la buena regulación (art. 130), así como a la planificación normativa (art. 132), y a la participación de la ciudadanía en el procedimiento de elaboración de las normas.

Magníficas previsiones, que en la práctica administrativa de la mayoría de las entidades locales no se cumplen en su integridad por carencia de tiempo y medios personales.

Propuesta reflexiva: Las urgencias y las improvisaciones impiden una planificación profesional de los servicios públicos locales. Pongamos en nuestra agenda y en la de los órganos de gobierno la necesidad de
planificar.

Debemos realizar un autoanálisis de la planificación desde nuestro puesto de responsabilidad. Si tenemos un plan de trabajo propio, coordinado con el de la organización, o simplemente atendemos las urgencias
sobrevenidas de los órganos de gobierno.

Para este análisis resulta fundamental diferenciar en la administración las esferas políticas y técnicas, y en la medida de lo posible conciliar los ámbitos.

Si nuestro puesto de trabajo goza de autonomía funcional, formal y material, no tenemos excusa para planificar nuestras funciones públicas.

Podemos intentar «convencer» a la organización que si no coordinamos las actuaciones en el tiempo los resultados no podrán cumplirse.
Dependerá del rol que tengamos en la organización, pero resulta palmario que, si desde nuestro propio puesto no nos planificamos, nadie lo hará por nosotros.

Propuesta práctica: Planificación anual de nuestro puesto de responsabilidad en coordinación orientándonos
con instrumentos institucionales o de consenso (Objetivos de Desarrollo Sostenible —ODS— y Agenda 2033)

2. La innovación

Puede que seamos víctimas del desaliento y la única vía de entusiasmo que nos quede sea motivarnos de forma diferente para conseguir mejores resultados, y pocas fórmulas más operativas para ello que la de la innovación.

La innovación, como novedad orientada a la mejora —lo contrario no tendría sentido— no ha de identificarse per se con las tecnologías de la información y la automatización, sino como vehículo para rediseñar los procesos.

El desarrollo de la administración electrónica no está resultado todo lo prolífico que debiera, precisamente porque no se ha innovado en los procedimientos, y esta tarea es la asignatura pendiente entre la informática y la disciplina jurídica y organizativa.

La innovación ha de resultar eficiente tanto por el medio como por el resultado, y la fórmula para medir las diferentes variables han de sustentarse en indicadores objetivos y efectivos.

La innovación ha de resultar
eficiente tanto por el medio
como por el resultado

La innovación ha de resultar eficiente tanto por el medio como por el resultado, y la fórmula para medir las diferentes variables han de sustentarse en indicadores objetivos y efectivos.

Como ejemplo: no nos valdría de mucho automatizar los procesos selectivos de personal, si al unísono requerimos a todas las personas candidatas la documentación íntegra de su historial profesional en lugar de exigir tan sólo una declaración responsable exclusivamente a los aprobados.

Disfunción que incluso nos encontramos establecida en la normativa vigente, concretamente en el concurso-oposición, cuyo artículo 4.c) del Real Decreto 896/11, de 7 de junio (LA LEY 1847/11), por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local, exige que en las pruebas selectivas que se realicen por el sistema de concurso-oposición, la fase de concurso, que será previa a la oposición, no tendrá carácter eliminatorio no podrá tenerse en cuenta a la hora de superar las pruebas de la fase de oposición, requisito y orden cuya aplicación estaría sobradamente justificada en virtud de la exigencia de eficacia administrativa y economía procedimental.

Es en el empleo público local donde la innovación ha de ser prioritaria, tanto en la selección del personal, como en la provisión de puestos y desarrollo de la carrera profesional con una buena evaluación del rendimiento, donde la inteligencia artificial sea un instrumento de seguimiento y consecución de resultados.

3. La simplificación administrativa y la optimización de recursos

La simplificación administrativa era una de las principales prioridades del informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), en palabras de Ballesteros Moffa, era la quilla de la voluntad de cambio. No obstante, tan sólo se ha logrado una simplificación sustancial en la sustitución del régimen de la intervención administrativa previa —régimen de licencias— por las declaraciones responsables y comunicaciones, quedándose en el intento la reforma en la simplificación de las estructuras y entidades instrumentales.

Los objetivos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LA LEY 21274/2013), condicionados por la disciplina económico-financiera, tampoco han resultado efectivos para simplificar la planta local, que ha quedado condicionada por los vaivenes de los cambios políticos en el Gobierno de España, y pendientes de la verdadera reforma local sustentada en la garantía de la financiación y clarificación de competencias.

Aún queda mucho por innovar en la armonización procedimental con la administración electrónica, carente de un verdadero programa responsable de cumplimiento sustentado en soportes de asistencia a la ciudadanía, avocada a la desazón por la complejidad de los aplicativos informáticos que obligan a contratar asesores externos para simples trámites.

Propuesta práctica:
Analicemos los trámites de cada procedimiento que gestionamos y los relacionados, identificando aquellos que podamos sustituir o modificar de forma automatizada evaluando el impacto en los procesos relacionados.

Una vez identificados y ponderada la modificación o sustitución, elaborar una instrucción de servicio para la simplificación, publicándola en el portal de transparencia.

Periódicamente verifica el efecto producido temporalizando los procedimientos y revisando la instrucción si se ha creado alguna disfunción o estimado quejas o reclamaciones por eventuales personas perjudicados.

IX. La interrelación de los expedientes locales

Podríamos desarrollar nuestras funciones públicas sin rozar la ineficacia, a lo largo de toda nuestra carrera profesional, ciñéndonos al procedimiento legalmente establecido; expediente por expediente. No obstante, cuando nuestro puesto de responsabilidad es transversal, si al engranaje administrativo no realizamos aportaciones eficientes, el resultado global, se resentirá.

Del impulso de los expedientes «poliédricos», si no tienen asignadas personas instructoras específicas nadie se ocupa, y por tal omisión se ha gestado una nueva función en la administración local: «la de la coordinación política de los expedientes».

La nueva función subyace y se ejerce en la mayoría de las entidades locales desde que se «despojó» al puesto de la Secretaría Local la jefatura de la administración y del personal, vacío que ha sido cubierto por los propios miembros de los órganos de gobierno, o por su personal de confianza, lo que ha supuesto una palmaria «politización» de funciones enteramente funcionariales.

La ineficiencia está servida cuando los parámetros administrativos son técnicos y están impregnados de la oportunidad política

De la vetusta jefatura de la dependencia, departamental y obsoleta, hemos de pasar a las responsabilidades funcionales orientadas a los resultados, a través del desarrollo de la función directiva profesional, que no se ejecuta, seamos sinceros, por la falta de voluntad política, que como hemos expuesto, en la práctica «muta» y dirige e instruye como con un enfoque directivo o funcionarial.

La ineficiencia está servida cuando los parámetros administrativos no son técnicos, y están impregnados de la oportunidad política condicionada, entre otros elementos, por la presión de grupos de intereses.

X. Seguimiento de actuaciones y evaluación de resultados

Es merecido destacar la importante misión que tenía la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL), en la promoción y realización de evaluaciones y análisis de impacto de las políticas y programas públicos, así como el impulso de la calidad de los servicios para la racionalización del uso de los recursos y la rendición de cuentas a la ciudadanía, ente que sorprendentemente fue disuelto, por el Real decreto 769/2017, de 28 de julio (LA LEY 12552/2017), de desarrollo de la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, en aplicación de lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015), reconvirtiéndose en el Instituto para la Evaluación de Políticas Públicas, de cuya efectividad, a la fecha se desconocen los resultados.

El modelo de la AEVAL sería perfectamente extrapolable al sector público local, a través de las diputaciones provinciales, ya que los municipios, sobre todo los de tamaño mediano o pequeño, carecerían de recursos técnicos para su ejecución.

XI. Roles y eficiencia de los órganos de gobierno y el personal público local

1. Roles obligados a entenderse

Tal y como defienden Dahlström y LapuentE el equilibrio entre políticos y burócratas mejora los gobiernos, y ello se consigue sobre todo si selección del personal y la provisión de los puestos se realizan conforme a los principios de mérito y capacidad, sin conexiones políticas. La calidad de la buena administración se ciñe a una actuación imparcial, sin incurrir en vicios corruptos, con la ejemplar finalidad del uso eficiente de los recursos.

Cada rol funcional ha de orientarse partiendo de la premisa del cumplimiento fiel de la legalidad y de proscribir prácticas corruptas. Si está garantizada la limpieza y la confianza legítima del personal funcionario sobre el personal político la actividad de control legal resultará mucho más ágil.

La legitimidad de las urnas puede confundir a las personas políticas hasta erigirse en auténticos emperadores de entidades locales, que, vía decreto, pueden dictar actos a mayor velocidad incluso que un ministro, sujeto a mayores controles previos y escrutinio.

La legitimidad de las urnas puede confundir a las personas políticas hasta erigirse en auténticos
emperadores de entidades locales

La elección democrática ampara, obviamente el derecho a la representación pública, constitucionalmente reconocido, pero con sujeción a los requisitos del Estado de Derecho, sustentados en el principio de legalidad y, por ende, a las consideraciones jurídicas de los informes que el personal funcionarial está obligado a formular.

Cuando se despojó a la Secretaría Local de funciones de dirección y jefatura directa de la administración, se reitera, los roles se bifurcaron, abarcando en la actualidad del personal político o de su designación, funciones estrictamente administrativas.

XII. Plan de acción para una gestión local eficiente. «Quo vadis criterio?»

Cada ente local debería de planificar sus prioridades iniciativas, ideas, instrumentos técnicos y medidas organizativas, de las que detallamos un elenco:

• Aprobación de criterios para una buena administración y de gestión del cambio.
• Plan de comunicación interna de objetivos, programas y seguimiento de resultados.
• Gobierno abierto (participación, transparencia y rendición de cuentas)
• Departamentos de organización, planificación y gestión del camio, con competencias para la evaluación y medición de resultados.
• Plan Estratégico.
• Plan de mandato corporativo.
• Planes de mejora de los servicios administrativos.
• Plan de implantación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
• Cartas de servicios.
• Gestión por procesos.
• Análisis y reducción de cargas administrativas.
• Buenas prácticas (Benchmarking-aprovechar la experiencia de los buenos resultados).
• Asignación de la coordinación jurídico-administrativa del sector público local a las secretarías locales, por su transversalidad consolidada.
• Aprobación de sistemas de cumplimiento normativo (compliance), incluyendo un mapa de los riesgos jurídico-administrativos, para el reforzamiento de la seguridad jurídica en la toma de decisiones.
• Desarrollo del control interno con dotación suficiente de recursos humanos y técnicos.
• Aprobación de las estructuras orgánicas de los servicios administrativos.
• Implantación de programas de evaluación del desempeño de los recursos humanos.
• Mejora de la calidad de los procesos selectivos del personal local, orientándolos a la eficiencia.
• Designación de personas instructoras de todos los procedimientos.
• Automatización del seguimiento de proyectos y consecución de resultados.
• Participación de todos los colectivos en la toma de decisiones.
  Implantación de la administración electrónica eficiente.
• Estrategia de compra pública responsable.
• Fomento del talento.

XIII. La traslación del principio de eficiencia a la ejecución práctica en el sector público local

El mundo de los principios jurídicos, como indica Gimeno Feliu, tiene como finalidad informar al aplicador de la norma y aportar interpretación jurídica, lo que coloca a los gestores públicos en protagonistas de su aplicación o inobservancia si no existe un marco normativo específico.

La adecuación de las decisiones locales a tal principio, igualmente, queda al albur del nivel de control y fiscalización de los grupos políticos de la oposición, si bien habrá de estar al resultado y efectividad de las nuevas exigencias del Real Decreto 424/2017, de 28 de abril (LA LEY 7080/2017), por el que se regula el régimen jurídico del control interno de las entidades del Sector Público Local.

Este reglamento, en su artículo 29 prevé el control financiero de la actividad económico-financiera del sector público local y su ejercicio mediante el control permanente y la auditoría pública, incluyendo ambas modalidades el control de eficacia, que consistirá en verificar el grado de cumplimiento de los objetivos programados, del coste y rendimiento de los servicios de conformidad con los principios de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el uso de los recursos públicos locales.

La complejidad de la norma y su aplicabilidad en el sector público local —sobre todo en aquellas entidades de menor tamaño— está pendiente del desarrollo práctico, ofreciendo a las diputaciones provinciales un espaci de actuación prioritario.

Resulta necesaria la recopilación de buenas prácticas en el control de eficiencia local y con ello extrapolar su resultados, orientando los planes de acción que las presidencias de las corporaciones han de formalizar tra los informes del órgano interventor.

El control de las decisiones políticas locales para evitar el «despilfarro» —como bien lo expresa Gimeno Feliu— resulta bastante complicado si no se dota de una real independencia y autonomía funcional y medios a los citados órganos interventores y se refuerzan las consecuencias jurídicas de los dictámenes de los órganos de control externos, Tribunal de Cuentas y órganos análogos de las comunidades autónomas, que realizan una ingente labor, desoída de forma sistemática por los órganos de gobierno locales.

XIII. La toma de decisiones administrativas eficientes

El proceso de toma de decisiones administrativas en el sector público local se antoja complejo, desde el momento que el propio sistema de elección de listas cerradas de sus máximos representantes resulta racionalmente inviable para configurar un buen equipo de gestión pública, no apto para una participación «de personas espontáneas».

Extrapolándolo al ámbito de la Administración General del Estado, sería como si para cualquier cargo ministerial o ejecutivo, se exigiese el acta de diputado, lo que, a todas luces, resulta ilógico.

No obstante, la situación actual, aunque ineficiente —a priori— está legalmente establecida por lo que debemos gestionar con los mimbres que nos rigen, y como «la propia torpeza no puede ser alegada» lo más inteligente será adoptar un rol responsable desde cada puesto de responsabilidad y con ello ayudar a que la
toma de decisiones administrativas resulten lo más eficientes posibles.

L o más inteligente será adoptar un rol responsable desde cada puesto de responsabilidad

Una toma de decisión eficiente, que se oriente por un criterio legal y público, y que se incardinada conforme a un método.

Un método donde prevalezca el conocimiento de todos los elementos, datos e información para poder formular soluciones a las necesidades evaluando las alternativas sin condicionamientos exógenos al bien público. Proceso fundamental que será abordado en un estudio específico y posterior al que nos trata.

XIII. Conclusiones reflexivas

• Debemos reivindicar la eficiencia del sector público local en su conjunto, si bien actuando desde cada puesto funcionalmente, de forma íntegra y responsable.
• Busquemos la eficiencia a través de la mejora continua para no degradarnos y no perjudicar nuestra carrera administrativa ni a la organización.
• Desde nuestro rol de responsabilidad podemos impulsar, influir, proponer y gestar verdaderos modelos de gestión eficiente.
• Nuestras aptitudes y actitudes en el engranaje de la organización pueden generar cambios de paradigma.
• El desarrollo de habilidades sociales y un talante proactivo puede estimularnos profesionalmente y enriquecer nuestra carrera profesional y bienestar personal.
• La administración electrónica sin innovación jurídico-administrativa no logrará resultados eficientes.
• El ayuntamiento eficiente es aquel que garantiza estándares de calidad de los servicios públicos y de la calidad de vida de la ciudadanía con un equilibrio proporcionado entre los gastos e ingresos.
• Una diputación eficiente es aquella que garantiza a los ayuntamientos la asistencia técnica, económica y
• jurídica para la prestación de sus servicios orientados a la ciudadanía.
• El personal técnico y jurídico —como personal del conocimiento de lo público— no se puede limitar a la formalidad de los expedientes, sino que ha de orientar su actuación a la eficiencia de la gestión.
• El personal eficiente ha de ver reflejado en su carrera profesional los resultados de su labor a través de la correcta y ponderada evaluación del desempeño.
• Además de argumentos técnicos y jurídicos, se necesita un talante profesional conciliador y habilidades directivas para convencer a la organización, de que la eficiencia es el camino y vehículo del cambio de paradigma del sector público.

XIII. Bibliografía

• Luciano Pareja Alfonso Eficacia y Administración. Tres estudios, INAP, 1995.
• Antonio Jesús Sánchez Rodríguez. Introducción a la huida del derecho administrativo, Aranzadi, 2020
• Carl Dahlstöm y Victor Lapuente. Organizando el Leviatán, Deusto, 2018
• Luis Angel Ballesteros Moffa. La Administración Simplificada, Tirant lo Blanch, Valencia, 2017 José María Gimeno Feliu. El principio de eficiencia. Los Principios Jurídicos del Derecho Administrativo, La Ley, Las Rozas (Madrid), 2010.
• Víctor Almonacid Lamelas. «Agenda para la gestión municipal 2015-2019», El Consultor de los Ayuntamientos, Las Rozas (Madrid), 2015.
• Eduardo Gamero Casado. «Criterios determinantes de la forma de gestión de los servicios públicos: especial referencia a la remunicipalización de servicios locales», Revista General de Derecho Administrativo, Iustel,
• octubre 2019.
• José Manuel Martínez Fernández, Coord. La gestión de los servicios públicos locales en el marco de la LCSP
• (LA LEY 17734/2017), la LRJSP (LA LEY 15011/2015) y la LRSAL (LA LEY 21274/2013), Wolters Kluwer, Las Rozas, Madrid, 2019.
• Concepción Campos Acuña, Coord. Guía práctica de compliance en el sector público, Wolters Kluwer, Las Rozas, Madrid, 2020.
• Juan Lorenzo Hernández Pérez. «Optimización de recursos y mejora de la productividad», El Consultor de los Ayuntamientos, n.o 5, Sección Especial/ Opiniones, Quincena del 15 al 29 de mar.2017, Wolters Kluwer, Las Rozas, Madrid.